第１８９回国会　２０１５年４月２２日文部科学委員会

教科書採択「首長に権限ない」

畑野議員に文科省答弁　衆院文科委

　日本共産党の畑野君枝議員は２２日、衆院文部科学委員会で、教科書採択制度をとりあげ、首長の教育行政への関与を強めるため４月１日から施行された改正地方教育行政法のもとでも、首長が特定教科書を押し付ける権限は一切ないことを明らかにしました。

　答弁のなかで、文科省の小松親次郎初等中等局長は、教科書採択は教育委員会固有の権限であることから、各首長が定める「教育大綱」に「教科書採択の方針」が掲げられた場合も「教育委員会は尊重義務はない」としました。

　また局長は「大綱」に関し、「明らかに特定教科書会社、１社の教科書を採択するとしか解せないような方針」は「行うべきでない」と答弁。さらに採択手続きの一環として行われる教科書の調査研究の観点について、「『大綱』によって拘束されることはない」と述べました。

　昨年６月に発足した教育再生首長会議と関係が深く、侵略戦争美化の教科書採択を主張する日本教育再生機構は「教育委員は『大綱』に示された方針に従って教科書採択をしなければならなくなった」などと首長の介入を呼びかけていました。一連の答弁は、そうした介入が法律に反していることを示しています。

　現在、公立小中学校の教科書採択は、教員らが参加して行われる教科書の調査研究に基づき、教育委員会が行っています。

　畑野議員は、教科書の調査研究の現状について、「行政からの制約で、調査員たちがこの教科書がいいと思っても、そのことが書けず各教科書のいい所だけを書くようにさせられている。これで綿密な調査研究になるのか」と問題提起しました。その上で「調査員たちが例えば順位付けも含め評定を行うことは禁じていないのでは」とただしました。

　局長は「評定を付す」ことについて「不適切ではない」と認めました。

2015年4月23日(木)付け「しんぶん赤旗」より

【会議録】

○畑野委員　日本共産党の畑野君枝です。
　教科書の採択について質問します。
　この四月、中学校教科書の検定結果が公表となりまして、九教科十五種目、百四点の教科書が検定合格となりました。これから、各教科各種目について、どの教科書がいいかを選ぶ教科書採択が八月三十一日までの間に行われます。
　下村文部科学大臣に、教科書採択とはそもそも何のためにあるのかということについて伺います。
　私は、その地域の子供たちが、その教科を学び、成長、発達するために一番ふさわしいもの、端的に言えば、子供にとって一番ふさわしいものを選ぶためにあると考えますが、大臣はどのようにお考えになりますか。
○下村国務大臣　我が国の学校現場で用いられている教科書は、民間の教科書発行者の創意工夫により著作、編集が行われているものであり、その意味で、我が国においては多種多様な教科書の発行が想定されているわけであります。
　その中で、教科書採択は、多種多様な教科書の中から、実際に児童生徒の手に渡り、授業等で使用される教科書を決定するものであります。教科書が学校現場において主たる教材として使用されるということを鑑みてみれば、教科書採択の重要性は非常に大きいものがあると思います。
　このため、教科書採択は、御指摘のように、その地域の児童生徒にとって最も適した教科書を採択するという観点から、採択権者である各教育委員会等の権限と責任により、教員や保護者を初めとする調査員による綿密な調査研究を行った上で、適切に行われる必要があると考えます。
○畑野委員　教科書採択は、最も適した教科書を児童生徒にということで下村大臣もお認めになったわけでございます。教科書採択は子供のためにと、この精神が根本だというふうに私も思います。
　教育上、子供たちに最も適した教科書を選ぶためにはさまざまなことが必要だと思いますが、中でも、教員のお話がございましたが、教員たちの意見が尊重されることは欠かせないと思います。なぜならば、教員の皆さんは、その教科の専門性を持っておられますし、実際、毎年教科書を使って子供たちの反応や理解度や興味、関心を知る立場にあるからです。
　そこで、ほかの国々ですが、採択権限はどのようになっていますか。
○小松政府参考人　諸外国における教科書採択の権限につきましては、もとより、各国の事情によりさまざまなところはあると認識しておりますけれども、私ども文部科学省が調査したところによりますと、例えば米、英、仏、独といった国では、初等中等教育段階につきましては学校が教科書の採択を行う。あるいは韓国では、国定教科書が存在する初等教育段階の一部教科を除きますと学校が採択を行う。中国では、初等中等教育段階においては省や県等の教育行政機関が行う、こういった状況になっていると承知をいたしております。
○畑野委員　要するに、教育行政機関だけに採択権限があるのは、調べたところでは日本と中国だけですということでした。ほとんどの国は教員また学校に採択権限があるというふうに、私も文部科学省のもとになった調査を読ませていただきました。イギリスは教師、フランスは教師、フィンランドは学校と教師など、教師というところもあるということです。
　では、国際的な取り決めにはどのように書かれているかということです。日本政府も賛成して採択されたＩＬＯとユネスコの教員の地位に関する勧告の六十一項は、教員と教科書採択の関係についてどう述べていますか。
○小松政府参考人　お答えいたします。
　昭和四十一年十月五日に教員の地位に関する特別政府間会議において採択されました、教員の地位に関する勧告のパラグラフ六十一というところがそれに当たるかと思います。
　仮訳がございますので、御紹介させていただきます。「教員は、職責の遂行にあたって学問の自由を享受するものとする。教員は、生徒に最も適した教具及び教授法を判断する資格を特に有しているので、教材の選択及び使用、教科書の選択並びに教育方法の適用にあたって、承認された計画のわく内で、かつ、教育当局の援助を得て、主要な役割が与えられるものとする。」こういう記述となっております。
　　　　〔委員長退席、萩生田委員長代理着席〕
○畑野委員　教科書の選択について、教員は主要な役割を与えられるべきだとしております。これは教育の条理であり、これが世界の流れだと思います。
　下村文部科学大臣に伺いますが、この項目を尊重すべきだと思いますが、いかがですか。
○下村国務大臣　ユネスコによる教員の地位に関する勧告は、教員の地位を高めるため、教育の指導的原則、教育目標及び教育政策、教員養成等につきまして各国に対して共通の目標を示したものであり、条約と異なり、各国を法的に拘束するものではないというふうに承知をしております。
　このため、同勧告の内容については、パラグラフ六十一も含めて尊重されるべきものでありますが、そのための具体的な取り組みについては、我が国の実情や法制に適合した方法で取り組むべきものであるというふうに思います。
○畑野委員　そうしますと、六十一項については尊重するということでよろしいですね。
○下村国務大臣　我が国におきまして、公立学校の教科書採択の権限は、その学校を所管する教育委員会に属しておりますが、実際の採択は、幅広い意見を反映させるため、通常、教員や保護者を初めとした調査員による調査研究を踏まえた上で行われているわけでございまして、教員の地位に関する勧告とも何ら相反するものではないと考えます。
○畑野委員　各項目を尊重されるわけですから、この項目も尊重されるというふうに確認をいたしました。その方向でぜひ制度の改善を図るよう、この際、強く申し上げたいと思います。
　次に、二〇一五年、ことしの四月七日の文部科学省初等中等局長通知、「平成二十八年度使用教科書の採択について」では、綿密な調査研究に基づき、適切に行われる必要があるとしています。綿密な調査研究なしに決めてはいけないという大切な指摘だと思います。
　そこで、教育長と教育委員ですが、全ての教科、教育の専門知識があるわけでもございません。教科書を使って子供に教えたことがないという方もいらっしゃるということです。綿密な調査研究を、国語から音楽、美術、さらに英語まで、総計百四冊の分析を教育委員の皆さんで行うことは、事実上、不可能だと思います。子供と日々向き合っている、専門性のある教員などの綿密な調査研究が必要だと思いますが、いかがですか。
○小松政府参考人　教科書採択につきましては、文部科学省として、綿密な調査研究を行った上で、採択権者である教育委員会等の権限と責任において行うよう指導しているところでございます。
　この調査研究に当たりましては、幅広い意見を反映させるために、通常、教員、学校の先生方や保護者の方を初めとした調査員が選任されておりまして、その観点からは、委員御指摘のように、必要な専門性を有し、児童生徒に対して直接指導を行う教員が果たす役割は決して小さくないものというふうに認識いたしております。
　ただし、その調査研究の結果に採択権者の判断や意見が拘束されるようなことになりますと、これは適切ではなく、あくまで、調査研究の結果を踏まえつつ、採択権者が、責任を持って採択する教科書について判断すべきものであることから、採択権者が調査研究の結果を十分に吟味し、審議を行うことが必要であると考えております。
　通知は、この趣旨も含めて、必要なことを記載したものでございます。
○畑野委員　要するに、教育委員会では無理なことですよね。ですから、専門性を持つ教員などを含む調査員に綿密な調査研究をしてもらう、さらに、幅広く保護者の皆さんなどの意見も反映する、その調査研究を尊重して熟慮、吟味した上で教育委員会が最終的に決めるということだったと思います。それだけに、教員の皆さんを含む調査員の綿密な調査研究がきちんと行われることが大事だと思います。
　ところが、この調査研究が、一部の自治体では行政から制約を受けまして、調査員の皆さんは、比較検討すれば、この教科書がいい、あの教科書はやや使いづらいなどの優劣の評価を持っているのに、例えば、いい面だけを優劣なしに書くようにというような自治体などが広がっているというふうに伺っております。これで綿密な調査研究と言えるのかということですし、受け取る教育委員の皆さんも困るのではないかと思うんです。
　そこで伺いますが、文部科学省の通知では、調査員たちが、例えば順位づけも含め、評定を行うことは禁じていないと思うのですが、いかがですか。確認したいと思いますので、簡潔にお願いします。
○小松政府参考人　お答えいたしますが、前提といたしまして、教科書は主たる教材として学校教育において重要な役割を果たすものであり、その採択は採択権者である教育委員会等の権限と責任により行われるべきであるということ、これは大前提でございます。
　その権限の行使に当たって調査研究を綿密に行っていただくわけでございますけれども、その調査研究の結果として何らかの評定を付し、それも参考に教科書の採択を行うことが不適切だというものではないというふうに考えております。
　いずれにいたしましても、教科書採択に当たって、その権限を持つ教育委員会がみずからの主体的な判断によって最終的に決定されるということが重要だと考えております。
○畑野委員　調査員などが教科書について作成する資料は、順位づけを含めて、評定は禁じられていないということを確認いたしました。そこのところ、評定は禁じられていないと。
　教育委員の皆さんは、教科の専門性や授業の経験が全てあるというわけでは基本的にはないわけですから、調査員の皆さんの調査研究を、評定を含めて基本的に信頼、尊重して検討するのが当然の見識だと思います。
　しかし、教育委員会を採択権者としている現行制度のもとでは、残念ながら、調査員が何を言っても、保護者が何を言っても、とにかく自分たちの意中の教科書を採択するということが起こり得るわけです。そういうことをしないで、綿密な調査研究に基づいて、子供たちのための採択が行われるように、私たちも行政も力を合わせていかなければならないと思います。
　次に、昨年六月に法改正され、本年四月より施行されている地方教育行政法との関係を伺います。
　地方教育行政法が変わっても、首長、都道府県知事とか市長とかですね、首長と教育委員会の職務権限に変更はなく、教科書採択は引き続き教育委員会の権限ということですね。簡潔にお答えください。
○小松政府参考人　今回、制度が改正されましたけれども、新制度でも教育委員会が従来どおりの職務権限を持つこととされておりまして、首長から独立した教育行政の執行機関として最終的な決定権限を有する点は変わらないところでございます。
　したがいまして、教科書採択に関する首長と教育委員会の職務権限についても、改正前と改正後で変更されておりません。
○畑野委員　今御答弁がありましたように、改正された地方教育行政法でも、あくまで教科書について採択権限は教育委員会にあり、首長にはないということです。
　だとすれば、首長が特定の教科書採択を教育委員会に押しつける権限を与えたものではないということでよろしいですね。
○小松政府参考人　総合教育会議の制度、首長と教育委員会が相互の連携を図りつつ、より民意を反映した教育行政を推進するために、首長による大綱の策定や総合教育会議の設置について制度化したということの一環でございますので、地教行法改正後の新制度でも、教育委員会は従来どおりの職務権限を持つこととして、首長から独立した教育行政の執行機関として最終的な決定権限を有するということを先ほど御答弁申し上げたところでございます。
　したがいまして、首長は、教科書採択の方針について取り上げることは可能ではございますけれども、独立した執行機関である教育委員会に対し、特定の教科書の採択を求める権限は有しないということになります。
○畑野委員　改正された地方教育行政法では総合教育会議が新たに設置されました。そこで首長と教育委員会が所掌事務について調整あるいは協議するとされております。
　今伺ったように、教科書採択には首長の権限は一切ありませんから、調整の対象ではありません。ただ、文部科学省がおっしゃったように、自由な意見交換など、協議はあり得るとされております。
　しかし、幾ら協議といっても、特定の教科書の採択についての協議はすべきではないと思いますが、いかがですか。
○小松政府参考人　先ほどの御答弁で、総合教育会議と首長、教育委員会の権限の関係について少し述べさせていただきましたが、教科書採択の方針のような教育委員会のみの権限に属する事項については、首長の権限にかかわらない事項でございますので、調整の対象とはならないということになります。
　協議自体は自由な意見交換が想定されておりますので、そこで取り上げられるということはあり得ますけれども、総合教育会議においては、教育委員会制度を設けた趣旨に鑑みまして、特定の教科書の採択等、特に政治的中立性の要請が高い事項については協議題とするべきではないというふうに考えておりまして、このことについては、昨年七月の改正地教行法の施行通知においてもお示ししているところでございます。
○畑野委員　協議題とすべきではないというふうに明確にお答えになられました。
　次に、改正された地方教育行政法では、自治体の教育などの総合的な施策の根本的な方針として、大綱を首長が教育委員会との協議の上定めることとなりました。
　首長が仮に大綱に教科書採択の方針を掲げた場合、その内容がどう考えても特定の教科書のことを指すとしか考えられないようなものであれば、これは適切でないと思いますが、いかがですか。
○小松政府参考人　お答え申し上げます。
　大綱は、地方公共団体の教育、学術、文化の振興に関する総合的な施策について、その目標や施策の根本となる方針を定めるというものでございまして、詳細な施策について策定することを求めているものではございません。
　また、大綱は総合教育会議における協議を経て策定されるものでございますけれども、総合教育会議においては、特定の教科書の採択等、特に政治的中立性の要請が高い事項については協議題とするべきではない旨、既に示していることは、先ほど御説明したとおりでございます。
　これらを総合的に勘案いたしますと、大綱に、例えば明らかに特定の教科書会社一社の教科書を採択するとしか解せないような方針を記載するということは、教育委員会制度を設けた趣旨に鑑み、行うべきではないというふうに考えます。
○畑野委員　次に、大綱と教育委員会との関係について伺います。
　首長が教科書採択の方針を大綱に掲げた場合、教育委員会に法的な尊重義務は生じますか。
○小松政府参考人　新制度では、教育委員会を合議制の執行機関として残しますとともに、その職務権限は変更されていないということでございますので、教科書の取り扱いに関する権限は引き続き教育委員会が有しております。
　また、大綱は総合教育会議における協議を経て策定されるものでございますけれども、教科書採択の方針は、予算や条例提案等の首長の権限にかかわらない事項でございますので、総合教育会議における調整の対象ではございません。
　したがいまして、仮に大綱に教科書採択の方針が記載されたといたしましても、教育委員会は尊重する義務を負う、生ずるということではないものと解されます。
○畑野委員　尊重する義務はないというふうに確認をいたしました。
　それに関連して伺いますが、例えば、教育委員会のもとで行われる教科書の調査研究の観点などが大綱により拘束されることはありませんか。
○小松政府参考人　教科書採択の調査研究の観点につきましては、これも予算提案等の首長の権限にかかわらない事項でございます。したがって、調整の協議題ということになりませんけれども、教育委員会が適切と判断して、調査研究の観点が大綱に記載されるということも考えられるわけでございます。
　ただし、この場合であっても、教科書の取り扱いに関する権限は従前どおり引き続き教育委員会が有しておりますので、教科書採択は教育委員会の責任と権限において行われることとなります。
　教育委員会の最終的な決定が大綱により拘束されるということはないところでございます。
　　　　〔萩生田委員長代理退席、委員長着席〕
○畑野委員　大綱によって規定されることはないということを確認いたしました。
　教科書採択というのは、綿密な調査研究に基づいて適切に行われる必要があるというふうに言われております。首長の定める大綱を尊重すれば、綿密な調査研究を無視する可能性すら出てくる、そんなことが許されれば、子供たちの教科書採択というそもそもの根本目的が否定されることになるので、これはあってはならないということで今御確認をさせていただきました。
　次に、検定にかかわる資料の公表について伺います。
　文部科学省の調査結果を拝見いたしました。都道府県では、採択にかかわる議事録が公開されているのが五九・六％。中学校教科書採択の主な舞台である市町村教育委員会について見ると、議事録の公開が四二・一％と、六割近くは公表されていない状況があります。さらに、採択地区協議会の議事録は公開が二九・〇％、選定委員会の議事録は二九・八％と、低い状況にあります。
　教科書採択という大切な事柄がどう審議されているのかもわからないというのでは、教育行政への信頼にかかわることだと思いますので、誰もが見られるように公表を促していただきたいと思いますが、いかがですか。
○小松政府参考人　教科書採択につきましては、採択権者である教育委員会等が、十分な調査研究を踏まえて、その地域の実情に即した教科書を採択することが必要ということでございまして、それとともに、採択権者は、保護者や地域住民の方々に対して、採択の結果や理由等について十分な説明責任を果たし、教科書採択に関する信頼の確保に努める必要があるというふうに私どもとして考えております。
　その一環として、昨年度に改正になりました無償措置法の第十五条等において、採択権者は、採択結果、理由とともに、採択地区協議会の会議の議事録の公表に努めなければならない旨を規定し、施行通知等を通じて、その意義、趣旨の周知に努めてきたところでございます。
　ただ、委員の方からも数字の御指摘等ございましたけれども、これらを見ますと、法改正の趣旨が既に十分に浸透しているとは必ずしも言いがたい状況だと思っております。
　このため、四月七日付の通知におきましては、改めて、教科書の採択に関する情報の公表に努めるよう求めたところでございまして、引き続き、採択権者に対して法改正の趣旨を踏まえた適切な対応を促してまいりたいというふうに考えております。
○畑野委員　重ねて最後に申し上げますが、教科書採択は、綿密な調査研究に基づき適切に行われるということで、このことを真面目にやろうと思えば、首長が特定の教科書採択を誘導するような方向を示したり、教育委員会の権限を拘束するような圧力をかけてはならないと思います。そのために大綱などの制度を悪用してはならないということだと思います。そうならないように文部科学省が対応するよう、強く求めます。
　大臣もおっしゃられましたが、教科書は子供のためだということで、その原点を大事にして教科書採択を進めることが重要だということを訴えまして、私の質問を終わります。